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地方投融資平臺改制開啟
發布日期：2014-09-15 admin 閱讀次數：8676 次
在新的國有資產管理改革目標的要求下，地方投融資平臺要么往前進一步改制重組為普通國有企業，要么往后退一步變為專營政府公益項目的特殊機構。
伴隨國企改革和地方政府投融資模式轉變的逐步推進，第一輪的平臺改制已經悄然展開。繼馬鞍山市率先組建江東控股集團之后，6月末，亳州市在合并3家地方城投公司和部分國有企業的基礎上，成立了一家由市國資委直接管理、授權的國有企業——建安投資控股集團有限公司（以下簡稱建安控股），徹底告別融資平臺身份。未來公司將通過對現有國有資產和產業的整合，打造成為城建、交通、公共服務、金融、文化旅游五個產業板塊服務的投資集團。
亳州的此輪改制，對于其他地方即將試水平臺改制的政府及企業有著重要的借鑒意義。目前，全國31個省區市共有政府融資平臺7000多家，按照中央政府深化經濟體制改革的要求，今后將建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。
因此，對大多數融資平臺來說，將面臨改制轉型問題。銀行(601988,股吧)間市場交易商協會副秘書長楊農認為，平臺要作出“二選一”的選擇，要么前進一步改制重組為普通國有企業，要么后退一步變為專營政府公益項目的特殊機構。
建安控股無疑選擇了“前進一步”。
建安控股項目咨詢服務方——南京卓遠資產管理有限公司總經理吳健認為，針對全國成千上萬的地方政府投融資平臺企業，我們應該借鑒國有企業改革的思路，結合各地平臺自身的實際發展階段，對平臺的轉型進行“量身定制”。
投融資平臺前世今生
所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。政府給予 劃撥土地、股權、規費等資產，包裝出一個從資產和現金流上可以達到融資標準的公司，以實現融資目的，把資金運用于市政建設、公共事業等項目。
地方投融資平臺存在多年，但投融資平臺的數量和融資規模出現飛速發展，還是2008年金融危機之后。截至目前，全國31個省區市共有政府融資平臺7000多家。
地方投融資平臺發展至今，已經經歷多個階段。第一階段是以政府信用為基石，舉債搞建設；第二階段是城投公司利用政府給予的優質資產和出臺的支持 性政策進行城市資源整合，對基礎設施存量資產進行變現，開發地產業務等，這些措施既籌措了城建資金，又改善了城市形象；第三階段是重視資本運作，進行業務 創新，拓展融資渠道，形成良性發展；第四階段是轉型跨越期，屬于市場規則雛形，這一時期的城投基本已經走出了一條自我發展的道路，因此其戰略重點用一個詞 概括就是“市場化”，這里的市場化包含迎合市場需求、引入社會資金，更意味著一個概念：規范。
當前的投融資平臺發展就處于第四階段，本階段發展重點通過創新性發展，城投形成了多個業務板塊、多種融資渠道、多樣化管理模式，也就擁有了分屬 不同板塊的二級甚至三級子公司，以資本作為紐帶，構建集團化的管控模式，促進業務規范、融資規范與管理規范，是達到良性循環的必由之路。
改制動力
當前國內平臺轉型的主要動因可以歸結為三個方面：國資改革需求、投融資體系建設需求和新型城鎮化產業發展需求。
首先，當前很多投融資平臺的經營性業務缺乏核心競爭力，公益性業務服務能力有限，企業經營管理人才缺乏，部分平臺存在政企不分現象，發展活力嚴 重不足。投融資平臺是國情下的特殊產物，其轉型并無經驗，若將其納入“國有經濟”或“國資國企”的范疇，新時期下的國資改革就為其提供了范式：存在形 式、作用方式及運營模式。
其次，為落實十八屆三中全會關于“以管資本為主”的要求，整合國有企業，組建國有投資控股公司，有利于優化國有資本配置，推動建立現代企業制度，提升國有企業經營管理水平。
當前城市投融資很普遍的一個現狀是一方面資源布局分散，融資平臺部分業務重合，資源集聚效應難以發揮；另一方面，隨著國家財政金融政策趨緊和地方政府融資逐步規范，投融資平臺亟待轉型。
最后，傳統、粗放的城市發展與增長方式不可持續，新型城鎮化亟須尋找新的發展模式，在土地、產業及區域發展方面進行優化。相對應地，投融資平臺的發展模式也將得到矯正。傳統投融資平臺“將土地作為倒賣或招商資源”的“簡單低級”模式必然被淘汰；“忽視產業、脫離產業”的“空心發展”模式必然被淘汰；“缺乏協同、各自為戰”的“占山為王”模式也必然被淘汰。
改制目標
現階段已經置身臨界點的平臺，應當明確怎樣的改制最終目標呢？南京卓遠總經理吳健認為，針對平臺這個特定的群體，目標的設立還是應該與改革的動 力相結合，也就是借助此次的國有資產管理改革，核心解決自身的業務發展模式轉變和公司治理結構問題，最終解決地方政府在新一輪城鎮化建設中的穩定與發展、 集權和分權的問題。
針對國有資產管理改革的集團發展目標是“以管資本為主”，搭建“以管資本為主”的國有資本監管體系的核心任務是理清作為國有資本管理相關個體的 地方國資委、國資投資公司及其下屬企業之間的權責利的關系。目前比較受到各地政府認同的頂層設計架構如下：國資委根據市政府授權，代表市政府對平臺轉型后 的控股公司依照《企業國有資產法》等規定履行出資人職責，對公司負責人經營的業績進行考核，并對關系國有資產出資人權益的重大事項進行監管。
控股公司作為國有資本的投資主體，承擔市級的投融資及產業經營的任務。而公司下屬子公司，按照公司統籌安排的經營計劃，依法自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展、做大做強。
針對業務發展模式升級的業務運營目標是“分類運營模式”。
各地平臺最初多是純粹應地方建設投融資需求而產生，經過這些年的發展，已經有相當一部分平臺在原先的投融資業務之外搭建起了具有自身特點的業務體系，甚至整條產業鏈。那么面臨這一輪的改制，這些相關業務的布局和權重是不是需要重新設定？而這些又該如何設定？
在是不是需要重新設定和如何設定方面，建安控股將自身的業務劃分為城建融資業務和產業經營業務。
城建融資類業務方面，建安控股集中在建安控股層面統籌投融資業務的運作。如在原有平臺基礎上，打造保障房、公路、新型城鎮化、園區開發建設等若 干專業運作平臺，促進資產優化配置，提高資金使用效益；根據市政府確定的產業發展方向，引導民營資本投資方向，推進發展支柱產業，激發產業市場活力。
產業經營類業務方面，建安控股根據所屬企業不同行業及業務性質，按照功能型、競爭型、公共服務型等分類標準進行進一步的專業化管理考核，但不參與各企業日常經營管理。
從亳州城投的分類嘗試中我們不難提取出兩個核心的理念：一是平臺投融資職能和經營職能的分離；二是經營職能中功能性、競爭性和公共服務性業務的劃分。而這是后期實現分類績效考核和薪酬管理的基礎，也是平臺進行發展模式升級的第一步。
針對公司治理結構優化的內部管控目標是“完善法人治理結構和薪酬體系”，建立和健全現代企業制度一直是平臺自身管理工作的重中之重，也是平臺市 場化進程中的必經之路。但是由于眾所周知的原因，平臺在人力資源管理上面一直很難獨立推進，特別是在法人治理結構和薪酬體系搭建方面。
浴火重生
在清楚改制的動力、明確改制的目標之后，最重要的任務就是如何推進改制。結合國內以往各類改制的經驗和教訓，南京卓遠認為在改制推進的過程中最重要的幾個關注點包括：高位統籌、人員任免、四資整合。
其中高位統籌和集團人員任免是為了保證轉型期間平臺的平穩過渡，也是為完善企業治理結構打基礎，是改制實施中核心的“穩定”的部分；而“四資整 合”和下屬企業人員任免則是為以后提升國資管理水平及平臺產業分類運營做好準備，是改制實施中重要的“發展”的部分；高位統籌和集團人員任免側重的是頂層 設計，是以集權的方式實現統籌管理，而下屬企業人員任免和四資整合則更側重于政府向市場的放權。
事實上，平臺改制之路任重而道遠。以亳州建安控股為代表的地方政府投融資平臺已經率先邁出了改制的第一步。結合此輪平臺改制的具體情況，我們不 難發現其中的發展路徑。那就是以資源整合為落腳點，推進地方政府的投融資體制、機制的創新。具體表現在明確政企邊界，推進模式升級，完善治理結構。通過企 業的市場化運作，進一步贏得市場的認可，打通社會資本進入的通道，實現混合所有制，助力新型城鎮化。
不難想象，在未來改制的道路上，各地平臺可能還會承受來自于內部、外部的壓力，遇到各種各樣的挑戰，面臨是進是退的抉擇，更加現實的也許就是即 將到期的債務償還壓力。但是可以預期的是，順應國資國企改革、加快升級發展模式和完善治理結構，堅定地挑起地方政府新型城鎮化建設的重擔，轉型后的平臺， 或者說是浴火重生后的地方國資投資運營公司，在新型城鎮化中必然迎來“又一個春天”。
伴隨國企改革和地方政府投融資模式轉變的逐步推進，第一輪的平臺改制已經悄然展開。繼馬鞍山市率先組建江東控股集團之后，6月末，亳州市在合并3家地方城投公司和部分國有企業的基礎上，成立了一家由市國資委直接管理、授權的國有企業——建安投資控股集團有限公司（以下簡稱建安控股），徹底告別融資平臺身份。未來公司將通過對現有國有資產和產業的整合，打造成為城建、交通、公共服務、金融、文化旅游五個產業板塊服務的投資集團。
亳州的此輪改制，對于其他地方即將試水平臺改制的政府及企業有著重要的借鑒意義。目前，全國31個省區市共有政府融資平臺7000多家，按照中央政府深化經濟體制改革的要求，今后將建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。
因此，對大多數融資平臺來說，將面臨改制轉型問題。銀行(601988,股吧)間市場交易商協會副秘書長楊農認為，平臺要作出“二選一”的選擇，要么前進一步改制重組為普通國有企業，要么后退一步變為專營政府公益項目的特殊機構。
建安控股無疑選擇了“前進一步”。
建安控股項目咨詢服務方——南京卓遠資產管理有限公司總經理吳健認為，針對全國成千上萬的地方政府投融資平臺企業，我們應該借鑒國有企業改革的思路，結合各地平臺自身的實際發展階段，對平臺的轉型進行“量身定制”。
投融資平臺前世今生
所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。政府給予 劃撥土地、股權、規費等資產，包裝出一個從資產和現金流上可以達到融資標準的公司，以實現融資目的，把資金運用于市政建設、公共事業等項目。
地方投融資平臺存在多年，但投融資平臺的數量和融資規模出現飛速發展，還是2008年金融危機之后。截至目前，全國31個省區市共有政府融資平臺7000多家。
地方投融資平臺發展至今，已經經歷多個階段。第一階段是以政府信用為基石，舉債搞建設；第二階段是城投公司利用政府給予的優質資產和出臺的支持 性政策進行城市資源整合，對基礎設施存量資產進行變現，開發地產業務等，這些措施既籌措了城建資金，又改善了城市形象；第三階段是重視資本運作，進行業務 創新，拓展融資渠道，形成良性發展；第四階段是轉型跨越期，屬于市場規則雛形，這一時期的城投基本已經走出了一條自我發展的道路，因此其戰略重點用一個詞 概括就是“市場化”，這里的市場化包含迎合市場需求、引入社會資金，更意味著一個概念：規范。
當前的投融資平臺發展就處于第四階段，本階段發展重點通過創新性發展，城投形成了多個業務板塊、多種融資渠道、多樣化管理模式，也就擁有了分屬 不同板塊的二級甚至三級子公司，以資本作為紐帶，構建集團化的管控模式，促進業務規范、融資規范與管理規范，是達到良性循環的必由之路。
改制動力
當前國內平臺轉型的主要動因可以歸結為三個方面：國資改革需求、投融資體系建設需求和新型城鎮化產業發展需求。
首先，當前很多投融資平臺的經營性業務缺乏核心競爭力，公益性業務服務能力有限，企業經營管理人才缺乏，部分平臺存在政企不分現象，發展活力嚴 重不足。投融資平臺是國情下的特殊產物，其轉型并無經驗，若將其納入“國有經濟”或“國資國企”的范疇，新時期下的國資改革就為其提供了范式：存在形 式、作用方式及運營模式。
其次，為落實十八屆三中全會關于“以管資本為主”的要求，整合國有企業，組建國有投資控股公司，有利于優化國有資本配置，推動建立現代企業制度，提升國有企業經營管理水平。
當前城市投融資很普遍的一個現狀是一方面資源布局分散，融資平臺部分業務重合，資源集聚效應難以發揮；另一方面，隨著國家財政金融政策趨緊和地方政府融資逐步規范，投融資平臺亟待轉型。
最后，傳統、粗放的城市發展與增長方式不可持續，新型城鎮化亟須尋找新的發展模式，在土地、產業及區域發展方面進行優化。相對應地，投融資平臺的發展模式也將得到矯正。傳統投融資平臺“將土地作為倒賣或招商資源”的“簡單低級”模式必然被淘汰；“忽視產業、脫離產業”的“空心發展”模式必然被淘汰；“缺乏協同、各自為戰”的“占山為王”模式也必然被淘汰。
改制目標
現階段已經置身臨界點的平臺，應當明確怎樣的改制最終目標呢？南京卓遠總經理吳健認為，針對平臺這個特定的群體，目標的設立還是應該與改革的動 力相結合，也就是借助此次的國有資產管理改革，核心解決自身的業務發展模式轉變和公司治理結構問題，最終解決地方政府在新一輪城鎮化建設中的穩定與發展、 集權和分權的問題。
針對國有資產管理改革的集團發展目標是“以管資本為主”，搭建“以管資本為主”的國有資本監管體系的核心任務是理清作為國有資本管理相關個體的 地方國資委、國資投資公司及其下屬企業之間的權責利的關系。目前比較受到各地政府認同的頂層設計架構如下：國資委根據市政府授權，代表市政府對平臺轉型后 的控股公司依照《企業國有資產法》等規定履行出資人職責，對公司負責人經營的業績進行考核，并對關系國有資產出資人權益的重大事項進行監管。
控股公司作為國有資本的投資主體，承擔市級的投融資及產業經營的任務。而公司下屬子公司，按照公司統籌安排的經營計劃，依法自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展、做大做強。
針對業務發展模式升級的業務運營目標是“分類運營模式”。
各地平臺最初多是純粹應地方建設投融資需求而產生，經過這些年的發展，已經有相當一部分平臺在原先的投融資業務之外搭建起了具有自身特點的業務體系，甚至整條產業鏈。那么面臨這一輪的改制，這些相關業務的布局和權重是不是需要重新設定？而這些又該如何設定？
在是不是需要重新設定和如何設定方面，建安控股將自身的業務劃分為城建融資業務和產業經營業務。
城建融資類業務方面，建安控股集中在建安控股層面統籌投融資業務的運作。如在原有平臺基礎上，打造保障房、公路、新型城鎮化、園區開發建設等若 干專業運作平臺，促進資產優化配置，提高資金使用效益；根據市政府確定的產業發展方向，引導民營資本投資方向，推進發展支柱產業，激發產業市場活力。
產業經營類業務方面，建安控股根據所屬企業不同行業及業務性質，按照功能型、競爭型、公共服務型等分類標準進行進一步的專業化管理考核，但不參與各企業日常經營管理。
從亳州城投的分類嘗試中我們不難提取出兩個核心的理念：一是平臺投融資職能和經營職能的分離；二是經營職能中功能性、競爭性和公共服務性業務的劃分。而這是后期實現分類績效考核和薪酬管理的基礎，也是平臺進行發展模式升級的第一步。
針對公司治理結構優化的內部管控目標是“完善法人治理結構和薪酬體系”，建立和健全現代企業制度一直是平臺自身管理工作的重中之重，也是平臺市 場化進程中的必經之路。但是由于眾所周知的原因，平臺在人力資源管理上面一直很難獨立推進，特別是在法人治理結構和薪酬體系搭建方面。
浴火重生
在清楚改制的動力、明確改制的目標之后，最重要的任務就是如何推進改制。結合國內以往各類改制的經驗和教訓，南京卓遠認為在改制推進的過程中最重要的幾個關注點包括：高位統籌、人員任免、四資整合。
其中高位統籌和集團人員任免是為了保證轉型期間平臺的平穩過渡，也是為完善企業治理結構打基礎，是改制實施中核心的“穩定”的部分；而“四資整 合”和下屬企業人員任免則是為以后提升國資管理水平及平臺產業分類運營做好準備，是改制實施中重要的“發展”的部分；高位統籌和集團人員任免側重的是頂層 設計，是以集權的方式實現統籌管理，而下屬企業人員任免和四資整合則更側重于政府向市場的放權。
事實上，平臺改制之路任重而道遠。以亳州建安控股為代表的地方政府投融資平臺已經率先邁出了改制的第一步。結合此輪平臺改制的具體情況，我們不 難發現其中的發展路徑。那就是以資源整合為落腳點，推進地方政府的投融資體制、機制的創新。具體表現在明確政企邊界，推進模式升級，完善治理結構。通過企 業的市場化運作，進一步贏得市場的認可，打通社會資本進入的通道，實現混合所有制，助力新型城鎮化。
不難想象，在未來改制的道路上，各地平臺可能還會承受來自于內部、外部的壓力，遇到各種各樣的挑戰，面臨是進是退的抉擇，更加現實的也許就是即 將到期的債務償還壓力。但是可以預期的是，順應國資國企改革、加快升級發展模式和完善治理結構，堅定地挑起地方政府新型城鎮化建設的重擔，轉型后的平臺， 或者說是浴火重生后的地方國資投資運營公司，在新型城鎮化中必然迎來“又一個春天”。
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